USA łagodzą cła dla Chin. Dlaczego Europa wciąż płaci więcej?

Co do zasady wśród ekonomistów panuje zgoda co do szkodliwości ceł. Cło to podatek nakładany na krajowych konsumentów i zagranicznych producentów; to prosta droga do niższej produktywności w gospodarce, a więc i niższego poziomu życia; to uderzenie w krajowy przemysł kupujący półprodukty z zagranicy. Te oraz podobne argumenty dawno trafiły pod strzechy praktycznie każdego wydziału ekonomii na świecie. Dziś stanowią wiedzę tak podstawową dla ekonomistów, jak podstawowa jest wiedza o kulistości Ziemi dla geografów. Dlatego na pytanie: „ile powinny wynosić cła w handlu pomiędzy Stanami Zjednoczonymi a Europą?”, jak i na każde podobne pytanie, niezależnie od ujętej w nim grupy krajów, odpowiedź ekonomistów zawsze brzmi „zero”. Jednak skoro tak, to dlaczego w handlu transatlantyckim cła w ogóle funkcjonują? Co więcej, dlaczego strona amerykańska podniosła je niedawno do drakońskich rozmiarów?

To znamienne, że kiedy 2 kwietnia br. administracja Donalda Trumpa uroczyście wprowadzała cła, działaniom tym nie towarzyszyły prawie żadne argumenty ekonomiczne. Była wprawdzie mowa o walce z „nieuczciwym handlem”, jaki ze Stanami Zjednoczonymi prowadzić miała rzekomo większość świata, a także o ochronie amerykańskich producentów oraz pracowników. Jednak samo wyliczenie wysokości opłat nałożonych na import z poszczególnych krajów z daleka trąciło amatorszczyzną. Opłaty ustalono proporcjonalnie do wysokości amerykańskiego deficytu w handlu towarami (ale nie usługami) z krajami-eksporterami, co urzędnicy Biura Przedstawiciela Handlu Stanów Zjednoczonych usiłowali ukryć, posługując się niepotrzebnie skomplikowanym wzorem matematycznym. Do tego wzór ten zastosowano niekonsekwentnie: cła w wysokości 10% nałożono również na produkty z krajów, z którymi Ameryka wykazuje nie deficyt, lecz nadwyżkę w handlu towarowym np. na Australię czy Singapur.

Nikt nie wie, dlaczego amerykańska administracja zdecydowała się nałożyć cła akurat w takiej wysokości. Oficjalnie stosowana wobec nich nazwa – „cła wzajemne” – jest kompletnie nietrafiona. Sugeruje ona, że Stany Zjednoczone odpowiedziały po prostu na cła nakładane na produkty amerykańskie np. w Chinach czy UE. Nie ma to jednak nic wspólnego z prawdą. Ponieważ obliczanie wysokości ceł stosowanych w handlu międzynarodowych jest kłopotliwe, na ogół stosuje się dwie konwencjonalne (choć niedoskonałe) miary: prostą średnią stawkę cła oraz średnią stawkę cła ważoną wartością handlu. W świetle obu tych miar UE jest rynkiem co do zasady otwartym na amerykański handel. Według danych Światowej Organizacji Handlu prosta średnia stawka cła nakładanego przez UE na amerykańskie produkty w 2024 r. wyniosła 4,8%, zaś stawka cła ważona wartością handlu 1,7%. Tymczasem w ramach polityki „wzajemnych ceł” administracja Donalda Trumpa postanowiła nałożyć na produkty unijne opłatę w wysokości 20%, a więc stawkę odpowiednio ponad pięcio- i dziesięciokrotnie wyższą.

Takie traktowanie UE nie jest tu wyjątkiem. Także inne kraje nie clą nawet w przybliżeniu tak wysoko, jak postanowiła zrobić to ekipa amerykańskiego prezydenta. Z cłami w wysokości od 10% do nawet 50% (w zależności od terytorium importera) Stany Zjednoczone stały się na pewien czas najbardziej zamkniętym na handel zagraniczny krajem na świecie. Pokazują to wyliczenia Banku Światowego, który oblicza średnią stawkę cła stosowaną przez każdy kraj do całego importu w roku kalendarzowym. Najnowsze dostępne dane pochodzą z r. 2022. W zdecydowanej większości krajów świata stawka ta jest jednocyfrowa (w krajach UE wynosi 2%). Ponad 15% wynosi ona natomiast wyłącznie u takich potęg gospodarczych jak Kenia, Czad, Gabon, Kamerun, Kongo, Republika Środkowej Afryki oraz Gwinea Równikowa, stawkę przewyższającą 20% stosują tylko, w celach fiskalnych, dwa raje podatkowe: Bahamy oraz Bermudy.

Nic więc dziwnego, że wprowadzenie ceł przez Donalda Trumpa i jego ekipę spotkało się z natychmiastową i druzgocącą odpowiedzią rynków finansowych. W dniu podniesienia ceł dzienny spadek na Wall Street był najwyższy od 2020 r., kiedy rozpoczęła się epidemia COVID-19. Skala kryzysu na amerykańskich giełdach zaskoczyła prawdopodobnie samego prezydenta oraz jego najbliższych współpracowników i to prawdopodobnie jej świat zawdzięcza zawieszenie na 90 dni tych spośród „wzajemnych ceł”, które przekraczają 10%, już po tygodniu od ich ogłoszenia.

Skoro zarówno w opinii ekonomistów, jak i rynków finansowych cła są gorsze niż plagi egipskie, to dlaczego w ogóle je wprowadzono? W szczególności: dlaczego Biały Dom postanowił clić produkty z UE, a więc pochodzące z części świata wypełnionej amerykańskimi sojusznikami i od dekad przesiąkającej amerykańską kulturą oraz stylem życia?

Odpowiedzi, i to niewykluczających się wzajemnie, może być kilka. Po pierwsze, chociaż UE jest raczej otwarta na import z innych części świata, to istnieją wyjątki od tej otwartości. Najważniejszym są żywność i produkty rolne: Bruksela nie tylko bezpośrednio dopłaca do produkcji rolnej w Europie w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, lecz także chroni ją przed konkurencją z zewnątrz, nakładając wysokie cła. Średnia prosta unijnych ceł na produkty rolne przekracza 10%. W przypadku amerykańskich rolników okazują się one często barierą nie do przebicia: według Światowej Organizacji Handlu Amerykanie, w przeciwieństwie np. do Chińczyków czy obywateli RPA, eksportują do Europy głównie te produkty swojego rolnictwa, które objęte są akurat niższymi stawkami ceł. Utrudnianie przez Brukselę handlu żywnością z pewnością budzi niezadowolenie wśród rolników za oceanem, przez co amerykańskie cła nakładane na UE mogą wydać się stosowną odpowiedzią. Z drugiej strony, jak widzieliśmy, w rzeczywistości są odpowiedzią dalece nieproporcjonalną.

Innej odpowiedzi szukają Angelos Chryssogelos i Monika Meislová, dwoje badaczy stosunków międzynarodowych. Na blogu LSE zwracają oni uwagę, że polityki celne Donalda Trumpa pomyślane są przede wszystkim jako cios wymierzony w kraje postrzegane jako nieprzyjazne przez masowego wyborcę Republikanów, a jednocześnie te, z którymi w zmowie mają być amerykańskie „elity”. Stąd na pierwszy plan w retoryce Białego Domu wybijają się cła nakładane na Chiny (przeciwnika geopolitycznego, z którym Joe Biden, złośliwie nazwany „Beijing Joe”, miał rzekomo postępować zbyt łagodnie), Kanadę oraz UE (dwa terytoria przedstawiane jako elitarystyczne, skorumpowane oraz przeżarte lewicową ideologią, a jednocześnie przychylne poprzedniemu prezydentowi USA), a także Meksyk (główny kanał nielegalnej migracji do Ameryki, popieranej rzekomo przez amerykańską lewicę). Nie chodzi więc o politykę gospodarczą, ponieważ w tym aspekcie cła krytykują wszyscy ekonomiści, ale o zademonstrowanie zdecydowanej postawy wobec domniemanych bądź rzeczywistych przeciwników Ameryki, wobec których poprzednia administracja podobno była uległa.

I chociaż eksperyment z nałożeniem rekordowo wysokich ceł na cały świat po tygodniu okazał się grubą pomyłką, a Biały Dom postanowił odłożyć go w czasie, głębsze przyczyny polityki handlowej Donalda Trumpa wobec Europy pozostają niezmienione. Nie słychać, by UE planowała wycofanie się z ochrony własnego rynku rolnego. Również populizm ekipy Trumpa, tzn. stawanie razem z „ludem” przeciwko zepsutym „elitom”, zagrzał sobie stałe miejsce w amerykańskiej polityce. Marzenie ekonomistów o braku ceł można na razie odłożyć na półkę.

Tymczasem na osi Waszyngton–Pekin doszło do długo oczekiwanego przełomu. W wyniku zakończonych właśnie negocjacji handlowych oba mocarstwa zgodziły się na stworzenie mechanizmu unikania eskalacji konfliktów gospodarczych, co ma ustabilizować relacje i ograniczyć ryzyko wojny celnej. Kluczowym elementem porozumienia jest wzajemne obniżenie ceł – USA zredukują stawki celne na chińskie towary do 30 proc., a Chiny na amerykańskie do 10 proc. Pekin dodatkowo zobowiązał się do zniesienia pozataryfowych ograniczeń, w tym m.in. blokady eksportu niektórych minerałów krytycznych, które mają ogromne znaczenie dla amerykańskiego przemysłu technologicznego. Jak podkreślił amerykański minister finansów Scott Bessent, priorytetem USA pozostaje uniknięcie zerwania handlu z Chinami oraz odbudowa równowagi gospodarczej przy jednoczesnym utrzymaniu sojuszy w Azji Wschodniej.

Ten ruch pokazuje, że nawet w przypadku ostrego kursu, jaki reprezentuje administracja Donalda Trumpa, realia rynkowe i presja geopolityczna mogą skłonić do rewizji strategii i szukania kompromisu. W kontekście relacji transatlantyckich to ważny sygnał – skoro możliwa jest deeskalacja z Chinami, być może także w kontaktach z Unią Europejską pojawi się przestrzeń na powrót do rozmów o zniesieniu ceł i uporządkowaniu zasad współpracy handlowej. Jak na razie jednak Bruksela nie rezygnuje z ochrony rynku rolnego, a retoryka „wzajemnych ceł” w USA nadal znajduje podatny grunt wśród wyborców. Marzenie ekonomistów o zerowych stawkach między USA a Europą musi więc, przynajmniej chwilowo, pozostać w sferze oczekiwań.